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취업률과 노동의 질 사이 상보성을 넘어

 

강문식

smallaction@gmail.com

전북노동정책연구원 연구위원

 

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우리나라 법·제도 및 교육과정은 현장 실습을 “진로와 관련하여 취업 및 직무 수행에 필요한 지식·기술 및 태도를 습득할 수 있도록 직업 현장에서 실시하는 교육 훈련 과정”(〈직업교육훈련 촉진법〉 제2조 제7호) 내지 “다양한 직업적 체험과 현장 적응력 제고를 위해 학교에서 배운 지식과 기술을 경험하고 적용하는 교육과정의 일환”(〈초·중등학교 교육과정 총론〉)으로 정의한다. 교육과정상 직업계고 현장 실습에는 교내 실습, 현장 체험 학습, 공동 실습소 실습과 같이 다양한 형태가 포함되어 있지만, 현장 실습이라는 용어는 대개 ‘산업체 채용 약정형 현장 실습’, 즉 산업체 파견형 현장 실습을 일컫는 말로 통용된다.

 

산업체 실습의 연원은 1973년 〈산업교육진흥법〉 개정으로 거슬러 올라간다. 당시 개정된 내용은 실업고(현 직업계고) 학생들이 재학 기간 중 기간 산업체에서 일정 기간(공업계 2~6개월, 농업계 2~4개월)의 현장 실습을 의무적으로 이수하게 한 것이다. 박정희 정권이 시행한 이 같은 입법 조치는 값싼 노동력을 공급하려는 목적이었다고 볼 수 있다. 그 이후로도 다양한 명목으로 제도가 변화했지만 현장 실습 제도가 저임금·불안정 노동력 공급 통로로 활용되는 현실은 여전하다. 더불어 실습과 취업의 경계가 불분명한 데서 비롯하는 현장 실습생의 불안정한 지위로 인해 실습 현장에서는 저임금, 장시간 노동, 임금 체불, 사적 노동 강요와 같은 노동 기본권 침해가 빈번하게 발생했다. 심지어 실습생이 중대 재해로 생명을 잃는 사례도 반복되었다.

 

당연하게도 현장 실습 제도의 문제를 고발하는 사회운동이 일찌감치 시작되었다. 지난 10년 사이 직업계고 현장 실습 정책에 변화가 있었다면, 그 변화는 그 사회운동의 자장 위에서 이루어졌다. 이 글에서는 변화의 방향과 내용, 그리고 운동에서의 쟁점과 고민을 간략하게 다루고자 한다.

 

 

지난 10년 현장 실습 제도의 변화

 

현장 실습 제도 운영에서 가장 큰 문제와 쟁점은 실습과 취업의 이중성에 있다. 일선 학교, 교육청에서는 ‘현장 실습’과 ‘취업’을 서로 혼용하여 사용할 정도로 실습은 취업 내지 취업의 전단계로 받아들여지고 있다. 그래서 현장 실습 제도의 변화도 실습생의 노동자성의 정도와 실습(취업) 시기의 조정이 주된 내용이다.

 

이명박 정부 시절이던 2012년에는 교육과학기술부·고용노동부·중소기업청이 〈특성화고 현장 실습 제도 개선 대책〉을 발표한다. 이 대책에는 현장 실습 시간을 1일 7시간(최대 8시간)으로 제한하고 1주 2회 이상의 휴일을 부여하도록 하는 표준 협약서 개정, 취업 연계 현장 실습생의 근로 계약서 작성 등의 내용이 담겨 있다. 실습에서 취업의 성격을 강조하는 제도 변화다. 취업이 강조되는 연장선상에서 2014년에는 취업률 제고를 위해 관계 법령의 현장 실습 산업체 선정 기준을 전부 삭제하기에 이르렀다.❶ 한편으로는 현장 실습생 중대 재해가 연달아 발생하면서 사회적 논란이 되었다. 그러자 현장 실습 파견(취업) 시기를 뒤로 늦추거나❷ 산업안전보건교육 의무 실시❸와 같은 보완책이 추가된다.

 

2017년은 제도의 흐름에 다소간 변화가 있던 해다. 그 해에 LG U+ 콜 센터 실습생 사망 사건, 제주 생수 업체 실습생 사망 사건이 연달아 발생하면서 현장 실습의 각종 문제가 종합적으로 공론화되었다. 그간 현장 실습 제도의 문제로 지적되었던, 실습과 전공 불일치, 단순 반복 또는 파트 타임 일자리, 안전·보건 조치 미흡 등이 이 두 사건에서도 그대로 드러났다. 박근혜 퇴진 촛불과 대선이라는 정치 지형의 변화와도 맞물려 정부는 소위 ‘학습 중심 현장 실습’이라는 제도 개선 방안을 발표한다. 2017년의 이 개선 방안은 현장 실습과 근로 계약을 분리하여 현장 실습 기간에는 현장 실습 표준 협약서만 작성하고 실제 취업은 일정 학사 일정을 이수한 이후에 가능하도록 한 것이 주요 요지이다. 따라서 실습 기간 임금 성격의 수당 제공은 금지되었다. 기업에는 현장 실습 프로그램을 운영할 수 있는 전담 지도자를 지정하도록 했고 실습 기간은 1개월에서 최대 3개월까지로 제한했다.

 

변화된 제도의 구체적인 시행 방안은 2018년 초에 발표된 〈학습 중심 현장 실습 안정적 정착 방안〉에 담겨 있다. 정착 방안은 취업률 제고와 ‘취업 연계형’ 실습을 강조하면서 현장 실습 파견 업체 사이에 취업 가능 시기의 차등을 둔다. 일정 기준을 충족하는 업체는 현장 실습 선도 기업으로 인정한 뒤 수업 일수 2/3 출석 이후 취업을 허용했고, 그 외의 업체는 참여 기업으로 명명하여 취업 가능 시기를 동계 방학 이후로 제한했다.❹

 

현장 실습 참여 기업·선도 기업의 선정 기준은 2019년 〈직업계고 현장 실습 운영 매뉴얼〉❺에 게재되었다. 교육부는 2013년에 매뉴얼을 배포한 이후에는 현장 실습 매뉴얼을 제작하지 않았는데, 2019년에 새로 매뉴얼을 제작한 것은 각 시·도교육청에 통일된 현장 실습 기준을 배포하려는 목적이었다.

 

2018년에 배포된 매뉴얼(안)에 따르면 선도 기업으로 인정되기 위해서는, 독립적 직무 수행을 위해 1개월 이상의 현장 실습 프로그램 운영을 요구하는 직무, 일정 기준에 부합하는 기업 현장 교사가 배정, 위험성 평가 결과를 참고하여 안전·보건 관리 현황이 적절하다고 평가, 상시 근로자 수 10인 이상(일부 직종 예외) 등의 기준을 충족해야 했다. 2014년 〈직업교육훈련촉진법 시행령〉 개정으로 사라졌던 현장 실습 기업 선정 기준의 하한선이 부활한 셈이다.

 

2019년, 2020년에도 제도가 연달아 변경된다. 2019년에 발표된 〈직업계고 현장 실습 제도 보완 방안〉에서는 현장 실습 선도 기업 인증 절차를 선先실습 후後실사·인증할 수 있도록 축약시키고, 별도 심의 절차 없이 선도 기업으로 인정받을 수 있는 예외를 확대했다. 현장 실습과 노동의 경계도 완화시켜 전체 실습 기간 중 최소 30%를 교육으로 배정하고 나머지 70%는 ‘일 경험을 통한 학습’으로 운영할 수 있도록 했다. 2019년 보완 방안에 맞춘 〈직업계고 현장 실습 운영 매뉴얼 수정본〉이 같은 해 7월에 배포되었는데, 수정본에서 달라진 내용은 현장 실습의 70%는 일 경험(노동)으로 운영하도록 한 데 따라 현장 실습 수당을 최저 임금 월액의 70% 이상으로 권고하여 사실상 임금 성격의 실습 수당을 지급하도록 한 점이다.

 

2020년에 발표된 〈직업계고 지원 및 취업 활성화 방안〉은 선도 기업에서의 실습 기간 하한선을 1~2주로 단축하는 등 현장 실습에 취업 내지 취업 전단계로서의 의미를 강화시키는 내용이다. 교육부는 2020년에도 〈직업계고 현장 실습 운영 매뉴얼〉을 개정하여 배포했는데, 각 시·도교육청이 매뉴얼에 제시된 현장 실습 절차와 양식을 활용하고 별도의 절차나 필수 서류를 추가하지 않도록 권고했다. 다시 말해 시·도교육청에서 매뉴얼에 제시된 현장 실습 기업 선정 기준보다 상향된 기준을 정하지 못하도록 제한한 것이다. 이외에도 한 교육청에서 선도 기업으로 인정되면 다른 교육청에서도 인정 가능하도록 허용했고, 숙박업소와 의료 기관에서의 현장 실습도 허용하여 현장 실습 기업 인정 기준을 보다 완화했다.

 

한편 2019년 감사원도 현장 실습 참여율과 취업률을 제고해야 한다는 감사 결과를 교육부에 통보하면서 현장 실습을 조기 취업 통로로 활용해야 한다는 압력에 동참했다. 감사원은 이에 더해 경기교육청, 전북교육청에게는 특성화고 운영 성과 평가에서 취업률을 변별력 있는 지표로 삼지 않았다고 지적하며 취업률 배점을 강화시킬 것을 요구했다.

 

 

현장 실습 제도 변화가 미친 영향

 

현장 실습 제도의 문제를 객관적으로 진단하는 데에는 제도 변화가 실제 실습과 취업에 어떠한 영향을 미쳤는지를 정량적으로 살펴보는 작업이 의미가 있을 것이다. 전북교육청, 한국기업데이터, 크레딧잡으로부터 2018~2019년 전라북도 직업계고 현장 실습 현황과 사업체 자료를 수합하여 분석해 본 바 있다. 사업체 규모(상시 근로자 수), 신규 입사자 및 재직자 평균 임금, 퇴사율, 기업 신용 등급을 토대로 선도 기업·참여 기업 현황을 분석한 결과에서 몇 가지 참고할 만한 점을 발견할 수 있었다.

 

첫 번째로 눈에 띄는 것은 현장 실습 사업체의 영세함과 열악한 노동 조건이다. 2018~2019년 30인 미만 사업체로 현장 실습을 나간 경우는 전체의 절반이 넘는 51.4%에 달했고, 2020년에 파견을 나간다고 가정했을 때 〈최저임금법〉 위반 가능성이 있는 사업체도 전체 506개 사업체 중 총 104개(20.6%)였다. 현장 실습 사업체에서의 퇴사율은 46.6%로 전체 기업과 전체 중소기업의 평균 퇴사율(각각 17.9%, 30.7%)을 상회한다. 더 큰 문제는 한국기업데이터·크레딧잡에 아예 정보가 없는 사업체가 전체의 22.7%로, 사업체 일반 현황은 통계로 드러난 것보다 열악할 것으로 추정되었다.❻

 

두 번째, 현장 실습 규제 완화는 사업체의 질을 악화시켰다. 선도 기업에 비해 인정 기준이 완화된 참여 기업은 사업체 규모, 임금 수준, 퇴사율 등 각종 지표가 열악했다. 2018년 현장 실습 사업체와 선도 기업 인정 기준을 완화한 2019년 현장 실습 사업체를 비교한 결과에서도 사업체 규모, 임금 수준에서 유의한 하락이 확인되었다. 반면 현장 실습 사업체 및 인원은 2017년 627개 사업체 1,351명에서 2018년 281개 500여 명으로 감소했다가 2019년 314개 620여 명으로 다시 증가한다.

 

 

취업률과 노동의 질의 상보적 관계

 

지난 10년간의 제도 변화를 도식적으로 정리하면 이렇다. 실습과 취업 사이에 분별이 없었다가, 2017년에 형식적 분별을 두었고, 다시 해마다 그 거리가 좁혀지고 있다. 실습과 취업이 동의어였던 시기에는 취업 시기에 제한이 없었다면 2017년에 취업 허용 시기가 명문화되었고 그 이후 다시 점차 앞당겨지고 있다. 실습 업체의 하한선을 삭제했다가 2018년에 하한선을 다시 마련했고 그 이후 하한선이 점차 하향하고 있다. 규제가 완화되는 방향의 제도 변화에는 매번 ‘취업률’이 주요 근거로 활용되었다. 실증적인 분석에서는 현장 실습 규제를 완화하는 제도 변화 후에는 실습 사업체의 질이 뚜렷하게 낮아졌음이 확인된다. 취업률과 사업체의 질(결국 노동의 질)은 반비례 관계에 놓여 있다.

 

도식적인 설명만으로 여러 쟁점을 모두 담아내기는 힘들다. 예를 들어 실습과 취업이 분리되었다고 하나 실제로는 “취업 연계형 실습”, “일 경험 학습”이라는 방식으로 우회하여 실습생들은 사실상 임금 노동을 수행하고 있다.

 

파견형 현장 실습 규제로 인해 실습생의 노동권이 축소되었다는 지적❼도 있다. 실습과 취업이 분리되었다는 명목에 근거해 근로 계약서 작성, 임금 지급조차 금지되면서 오히려 실습생의 노동자성이 부정되는 결과를 낳은 것이 사실이다. 그렇게 보면, 현실은 도루묵인데 실습생의 노동자성만 박탈한 결과가 된 것은 아닌가 하는 씁쓸함이 들기도 한다. 하지만 앞서 살폈듯 실습과 취업의 명목상의 분리, 현장 실습 기업의 하한선 마련이 사업체의 질에 분명한 영향을 미치고 있다. 현장 실습생의 노동 조건과 안전 보건이라는 측면에서 그만큼의 한 걸음이 갖는 의미가 있다.

 

본래 노동권은 중의적이다. 일을 ‘할’ 권리와 ‘인간답게’ 일할 권리 모두가 중요하다. 직업계고 현장 실습 현황을 분석한 후 얻은 핵심적인 결론은 현 노동 시장 구조에서 다른 조건의 변화 없이 일‘할’ 권리만 강조하면 ‘인간답게’ 일할 권리가 축소된다는 사실이었다. 정부가 취업률을 높이겠다는 명목으로 실습 기업 기준을 완화하고 조기 취업 시기를 앞당기는 등의 현장 실습 규제 완화 조치를 시행하는 것은 전형적인 조삼모사 태도다. 이건 정부에게만 해당되는 이야기가 아니다. 현장 실습 제도 개선 논의에서 취업률에 초점을 맞추고 접근하는 운동단체·노동조합이 있다. 복잡한 문제를 단순화시켜서 푸는 방식은 대개 문제를 더 얽는 결과로 이어질 가능성이 크다.

 

 

실습과 취업의 분리부터

 

실습과 취업은 완전히 분리되어야 한다. 현장 실습을 둘러싼 모든 논의의 출발점이다. 실습은 실습이고, 취업은 취업이다. 산업체 현장에서 이루어지는 실습은 사실상 취업일 수밖에 없으니 아예 취업으로 명명하고 노동자성을 명확히 하는 것이 더 낫다. 현장 실습은 생산 공정 적응 기간이며 기업에 이익을 주는 노동자의 직무 향상 활동으로 임금 노동이라는 주장❽이나, 취업을 원하는 학생은 3학년 2학기 조기 졸업 후 취업할 수 있도록 교육과정을 제공해야 한다는 주장❾과도 표현은 다소 상이하지만 취지와 맥락은 비슷하다. 이때 학교 교육과정에서 마련해야 할 대안적인 실습교육이 어떤 형태여야 할지는 별도의 논의 주제다.

 

그리고 고졸 취업 정책은 파견형 실습이 아닌 별도의 통로를 마련해야 한다. 정부가 실패할 수밖에 없는 현장 실습 기준 완화에 매달리지 못하도록 하고, 고졸 취업률 제고 정책이 다른 출구를 찾도록 사회적 압력을 형성해야 한다.

 

직업계고 학생들이 취업으로 마주하게 된 일터에서의 노동 조건과 안전 보건은 거시 노동 정책과 집단적 권리 보장을 통해 접근하자고 제안한다. 이 일터들이 대체로 소규모 영세 사업체에 집중되어 있기 때문이다.❿ 여기에서 중요한 점은 소규모 영세 사업체와 노동조합 조직률 사이의 관계다. 사업체 규모와 노동조합 조직률은 정확히 비례한다. 초보적 수준에서는 현장 실습생(파견형 실습이 당장 사라지지는 않을 것이니)의 노동자성을 인정하고 이들에게 다양한 형태의 노동 관계 조직(졸업생 모임·노동 공제회·노동조합 등) 가입과 결성을 지원하는 것이 필요하다. 초기업 교섭 제도의 보완도 중요하다. 현재는 초기업 교섭의 시행에 법·제도적 공백이 있는 만큼 지역 단위에서 노·사·정 주체가 나선 사회적 교섭 틀이 마련되어야 한다. 이 단계에서 시·도교육청과 노총 지역 조직의 역할이 요구된다.

 

 

현장 실습 문제는 한국 노동의 구조 문제

 

중장기적인 과제는 할 이야기가 많지만 정작 ‘지금 무엇을 해야 할 것인가’ 질문 앞에서는 다소 궁색하다. 전북에서는 청소년 노동권을 의제로 삼아 활동하는 단체들이 교육청 현장실습위원회에 참여하면서 여러 시행착오와 우여곡절을 겪고 있다. 사후적인 분석에서 확인되었듯이 실습 사업체 인정 기준의 변화는 사업체의 질에 반영되고 있다. 이는 다른 지역에서도 직업계고 현장 실습 현황을 감시하고 개입한다면 일정한 효과가 있을 것임을 의미한다. 각 지역 사회운동 사이에 서로 연계가 이루어진다면 시행착오와 우여곡절을 줄일 수 있을 것이다.

 

물론 현장 실습을 통해 취업으로 이어지는 실습생만 살핀다고 될 일은 아니다. 졸업 후에 취업하는 그 외의 직업계고 학생들이 더 나은 노동 조건에서 일하게 될 가능성은 낮다. 그래서 현장 실습 문제에는 한국 노동 시장 구조의 문제가 얽혀 있음을 밑바탕에 두고 접근할 수밖에 없다. 직업계고 현장 실습 문제에 대응하는 활동을 노동 시장 구조를 건드리는 활동으로 연결할 수 있는 고리가 적지는 않다. 〈중대재해 처벌 등에 관한 법률〉 제정의 배경에도 연이은 직업계고 현장 실습생 사망 사건이 놓여 있었다.

 

 

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[각주]

 

❶ 2014년 개정 전의 〈직업교육훈련 촉진법 시행령〉 제5조(현장 실습산업체의 선정기준)는 현장 실습 산업체의 선정 기준을 다음 중 하나로 정하고 있었다.

1. 법령에 의하여 설립된 산업체중 상시근로자의 수가 10인 이상인 산업체, 2. 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관, 3. 특정연구기관육성법에 의하여 설립된 정부출연연구기관, 4. 법령에 의하여 설립되거나 국가 또는 지방자치단체로부터 계속하여 3년 이상 보조금 등의 지원을 받는 연구소, 5. 기타 근로자의 인적 구성과 시설·설비 및 후생복지 등이 현장 실습을 실시하기에 적합하다고 직업교육훈련기관의 장이 인정하는 산업체. 

❷ 교육과학기술부·고용노동부·중소기업청(2013), 〈학생 안전과 학습 중심의 특성화고 현장 실습 내실화 방안〉

❸ 교육과학기술부, 〈2015 개정 교육과정〉

❹ 그동안 학교 현장에서 실습이 사실상 취업을 의미하는 것이기는 했어도 학기 중 취업을 명문화했던 적은 없었기에 발표 후 논란이 일기도 했다.

❺ 2018년에는 초안 단계의 〈직업계고 현장 실습 운영 매뉴얼〉이 각 시·도교육청에 배포되어 일선 교육청은 이를 활용하여 현장 실습을 운영했다.

❻ 강문식(2020), 〈직업계고 현장 실습 현황과 개선 방안 – 전라북도 직업계고 ‘학습 중심 현장 실습’ 현황을 중심으로〉, 전북노동정책연구원.

❼이윤승(2021), 〈직업교육학교의 ‘전성기’는 다시 올 것인가〉, 《오늘의 교육》, 60호(2021년 1·2월), 137~138쪽.

❽ 김경엽, 〈시대는 흘러도 고3 2학기 교육과정은 없다〉, 직업계 고등학교 현장 실습 현황과 과제 연구 발표 토론회, 2020년 12월 17일.

❾ 김기옥, 〈현장 실습의 본모습을 찾아가는 과정〉, 직업계 고등학교 현장 실습 현황과 과제 연구 발표 토론회, 2020년 12월 17일.

❿ 이 부분에서 권리교육의 강화는 대안의 필요조건이기는 하되 충분조건일 수는 없다. 소규모 영세 사업장에서의 열악한 노동 조건은 소속 개별 노동자의 권리 의식 여부보다는 거시적 노동 시장 구조에 달려 있기 때문이다.